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刘德宇律师 刘德宇律师,男,生于1978年12月12日,汉族,中国民主同盟盟员。2000年通过国家律师考试,2004年通过国家司法考试;河南财政税务高等专科学校经济法专业毕业,郑州大学法律本科;工作单位:河南省金博大律师事... 详细>>

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律师姓名:刘德宇律师

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律师文集

征地现状及法律对策

[摘要]2006年4月15日,国土资源部对外公布“目前发生的土地违法案件中,地方政府违法占地问题突出。凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及地方政府或相关领导”。大批耕地被乱占滥用的事实,造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失。广大失地农民丧失生活保障,引发诸多恶性事件。有必要面对征地现状,研究法律对策,保护农民土地合法权益。

一、农村集体土地征用现状

1、地方政府滥用土地征地权。

《土地管理法》规定享有对集体土地的征收审批的主体只有国务院和省级两级人民政府。为了规范有权行政主体的征地行为,《土地管理法》第45条明确规定“征用农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批,其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。超过征地批准权限的应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。这是关于农用土地被征用的基本程序。但事实上,发生在全国各地的征地,违法最为突出的就是不按规定办理审批,或是先占后补审批。

笔者接触哈尔滨市松北区在开发过程中的土地征用案件,就严重存在此类问题。大连某开发集团先与基层地方政府及村集体协商,达成用地协议后,在未依《土地管理法》办理征用农用地手续的情况下,先由村集体组织人力,强行拆除农民土地上的附着物及青苗。大连某开发集团便进驻农民土地开始施工建设。农民未见土地补偿款便纷纷上访,矛盾激化。

2、征地补偿程序缺乏监督。

《土地管理法》第48条规定“征地补偿分案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体组织和农民的意见”。国土资源部《征用土地公告办法》第14条规定“未依法进行征用土地公告,被征地农村集体、经济组织,农村村民有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的,有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。规定看似十分明确,但事实上,农村集体经济组织和农民在征地过程中参与十分有限,公告几乎不予公开,更不必说听取被征地农村集体、经济组织、农民的意见了。既使部分懂法村民要求举行征地补偿安置方面的听证,也不会附具听证笔录一并上报。《土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征用地方案的实施”,这就决定了农民们根本无法有效制约滥用征地权的行为。

3、征地适用的“公共利益”界限不清。

《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外,属于集体所有,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”,《土地管理法》第2条,也作了相同的规定。但是何为“公共利益”?这种概括方式的规定并没有予以明确。有的地方政府片面追求地方经济短期发展,致使任何项目用地包括经济性用地,尤其房地产开发以及私人办企业用地也大肆的以“公共利益”的幌子实施征用。“公共利益”的内涵到底如何界定?难道政府说是“公共利益”就是公共利益吗?该征地理由过于宽泛。

4、土地征用补偿的原则滞后,补偿标准过低。

现行的《土地管理法》有关征地的制度仍带有强烈的计划经济体制的色彩,强调征地是一种绝对的国家行为,政府行为,集体及成员服从乃是义务。因而采用的是“适当补偿”,而非“等价补偿”。而这种“适当补偿”实质是低价补偿,远远低于市场价值。制度补偿与现时这地的市价对此,明显悬殊,农民及村集体必然认为这是在严重损害他们的土地财产利益。

同时,土地征用补偿标准存在严重过低,导致失地农民生活难以达到或维持当地一般生活水平。《土地管理法》第47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍,征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍,最高不得超过十五倍,两者相加不得超过三十倍。该条对被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。对这部分的补偿,《黑龙江省土地管理条例》第二十九条规定“青苗补偿费标准为当年当季该作物的产值,附着物按国家和省规定或双方约定给予补偿,没规定或约定标准,由市、县人民政府根据实际损失价值确定”。就土地补偿、安置补助费的倍数规定明显带有计划经济的味道。并未充分考虑农用地转为非农业用地的土地价值。而廉价的土地征用成本使政府在征在中获取了本应属于公民的土地征收与土地出让之间的差价利益,这个差价利益可能是几十倍。而青苗补偿费和附着物的补偿又往往由政府决定实际损失的计算。更为今农民不满的是,许多地方并未适时制定当地被征用前三年的平均产值的执行标准。这就使地方政府的征用补偿标准不得不还延用几年前价值更为低廉的标准,进一步损害了农民的利益。

黑龙江省哈尔滨市范围内的土地征用标准,至今,仍还套用2000年省国土资源厅、省物价局的黑土资发[2000]第36号文件的土地平均年产值标准。村集体及广大农民质疑,什么都谈与时俱进,为什么寸土寸金的土地补偿标准,在发生翻天覆地变化了的情况下,还用6年前的老黄历呢?

5、村集体对土地补偿款使用分配混乱。

《土地管理法纪实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有人所有,征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助要支付给农村集体、经济组织由农村集体经济组织管理和使用,由其他单位安置的安置补助费支付给安置单位;不需经统一安置的,安置补助费发给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。最高人民法1995年1月16日法经[1995]13号《关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应否归被征地单位所有问题的复函》中规定:“土地被征用所得的补偿费、安置补助要归被征地单位所有,由征地单位集中管理,……用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业会员的生活补助,不得分给个人,移作他用或平调”对土地补偿费及安置补助费的使用,按此规定是由村委会根据具体情况实施统一管理并决定具体如何支配使用。事实上,村集体往往违背规定,并未补偿村民而移作他用。既使不移作他用,村委会的安置方案在全村村民代表大会中也难以通过,利益之争愈演愈烈。[page]

另外对青苗补助费和地上附着物补助费,政府又往往厌于工作烦锁,直接和村集体签订合同代为下发,又造成了新的矛盾。

二、农村集体土地征用的法律对策

1、完善征地立法,制约政府权力。

土地违法出现地方政府主导的特点,其表现之一是政府违法用地带有发展地方经济的色彩。当要查处时,地方政府称发展是硬道理,是第一要务,所以侵犯农民利益在所难免。但笔者认为发展方向没有错,但不能以损害和牺牲广大农民利益为代价。“三农”问题是国家的根本问题也是敏税的焦点问题,随着城市化进程加快,如果在征地过程中不注意保护农民合法权益,从而导致数以千计的失地农民流离失所,得不到合理的补偿和妥善安置,那么就会使“三农”问题更加严重,直接影响社会的繁荣稳定。

如何制约地方政府滥用征地权,其根本还应从根源入手,进一步完善在征地方面的立法。一、是尽快将征地“适当补偿”原则确立为“等价补偿”原则。2004年3月14日《宪法修正案》将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用,”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”,这一修改,对于加大农民切身利益和保护农民土地权利,起到了积极作用。但随着国力的增强和土地价值日渐升高,所确定的补偿就需要适时修改为“等价补偿”。因为任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则,否则就违背了市场经济规律。这样可以从制度的源头提高地方政府对农民土地权利的重视,并从而提高土地补偿的标准。二、立法界定“公共利益”,解决地方政府的随意解释。应改变以往立法概括式方法变为列举式方法。正是现行立法对公共利益的范围未作明确界定,才为地方政府滥用征地权留有了可能的法律空子。对此应参照国外有关国家成形的限定,笔者认为,“公共利益”应严格限定以下情形(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地,如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地,如水、电、气、等管道、站场、城市公共配套设施用地;(5)国家重点工程用地,如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用地,如绿化学校、医院、敬老院;(7)水利、环境保护用地;(8)其他。在合理界定“公共利益用地”的前提下,要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使,其他非公益性用地,不能依靠集体土地征用。而应当主要靠城市土地储备而盘活城市土地存量市场来解决。三、强化征地程序及配套法律监督。征地从申请、核准、审批和实施都应严格的法定程序,这是政府行使征地权过程中保障农民合法土地权利必须经过的步骤,应当采用的方式和不可缺少的过程。现行立法正是缺乏这样的制度制约,才出现了滥用征地权而无法追究或追究不利的后果。虽然国土资源部多次下发《关于切实维护征地农民合法权益的通知》、《关于加强征地管理工作的通知》,但是因为过于原则,仍救济不到位,群众反映十分强烈。于是应完善《土地管理法》,增加刚性的征地程序及违反惩罚措施规定,这样才能最大限度地减少和滥用自由滥量权的空间,又能在相关人员违法征地时,通过救济程序规范违法行为,以切实维护农民的土地财产权。

2、应加快制定合理的征地补偿标准。

土地对农民而言,具有生存和生活的保障功能,征地补偿倍数的制立初衷也是想达到保证被征地农民生活水平不因失地而降低。《土地管理法》中规定的“被征耕地前三年的平均年产值”的标准,一般是由省政府的土地部门会同物价部门来制定。制定时应当充分考虑土地的用途、区位、质量、供水关系,被征地农民的社会保障和未来发展的需要,制定合理的补偿标准。这样就使地方政府在征地工作中,有操作补偿的依据,避免了在无法可依、无章可循的情况下,只能去搬时过境迁的多年前的标准。

3、土地补偿费使用与分配救济。

土地征收的实质是土地所有权由集体变更为国有,由于土地征收的强制性,对被征收人而言土地征收的核心问题是征地补偿。其分配历来是村内争议不断的焦点问题。“分不分”和“给谁分”观点各执一词,现行土地补偿费和安置补助不分的观点占居主导地位,但农民则认为其丧失了土地承包经营权,就有权分得土地补偿费。笔者认为,应当看到集体土地所有权和土地承包经营权是两种基本权利,而且土地承包经营权是一种独立的民事权利虽然法律规定土地补偿费归集体经济组织所有,但集体经济组织成员享有参与分配土地补偿费的权利,因为其土地承包经营权同样属于财产权利的范畴,即应当在集体经济组织及农民个人之间进行合理分配。应当确立“谁受损谁受偿”的补偿分配原则。

于是,当村集体对土地被征用后所得土地补偿费的“分与不分”问题上达不成一致,集体成员可以将补偿费用纠纷诉讼人民法院,因为当承包方的承包地被征收后发生于集体土地所有权人和承包方之间的补偿费用争议属于民法调整的范围。对此最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》法释(2005)6号第一条第(四)项明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”人民法院应当依法受理。当然在“给谁分”的问题上,属于村民会议要依据现行法律、法规讨论并最终以绝对多数做出决议的问题,当然村民自治中应当遵循:一、民主议定原则和合法性原则,二、集体个人利益相均衡原则,三、权利与义务一致的原则。

当村民对村委会管理和使用补偿费用问题与村委会发生纠纷而诉至法院,笔者认为,可作为行政案件立案审查。虽然村委会不是行政机关,但《土地管理法》第26条的规定是行政法规授权的其他组织,对土地征用补偿费用的具体有管理职权,在性质上属于执行公务。2000年4月29日全国人大常委会关于《刑法》第93条解释规定,村委会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作属于《刑法》第93条规定的“其他依照法律从事公务的人员”该解释也能充分明确了土地征用补偿费用管理的公务性。对村基层组织管理分配土地征用补偿费用的行为不服,国家司法机关可以对其管理分配行为进行司法评价,应属于行政诉讼。

“逢权利必有救济”这是法治国家的一项基本原则。如果不赋予人民法院审查村委会土地征用补偿费管理和使用的职能,则村民则无处解决此类矛盾,矛盾将会淤阻升级,不利于和谐社会的构建。

[结束语]规范政府的土地征用行为是解决土地征用纠纷的根本所在。广大农民应当尽快知法懂法,识破当前地土政府违法征地的操作手段,方能采取有效的自我保护,进行法律方面救济。作为政府方面则应当正视“三农问题”中的农村土地和农民失地的补偿、安置以及保障问题,而不要借助手中权利,钻现行法律法规过于粗犷原则的漏洞,为谋取地方利益,个人利益,而损坏农村农民的土地利益。



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